2017. február 23. csütörtökAlfréd
14°Kolozsvár >> Más város
kolozsvári események >> Más város

Szempontok a hivatali visszaélés büntetőjogi szabályozásához

Kuti Csongor utolsó frissítés: 2017. február 13. 09:41

Adott egy rossz jogszabály és egy rossz módosítási kísérlet. Kuti Csongor jogász elemzi a hatályos Btk.-t és a 13-as rendeletet, az alkotmánybírósági döntések és a Velencei Bizottság ajánlásai tükrében.


Írásom az alábbi két alapfelvetésből indul ki:

a) a Btk. 297 cikke, jelenlegi formájában, az Alkotmánybíróság (továbbiakban: AB) 405/2016 sz. döntése alapján módosításra szorul.

b) a 13/2017 sz. sürgősségi kormányrendelet által tartalmazott módosítási kísérlet több szempontból hibás.


1. A lehetséges elkövetők körének pontos meghatározása.



A Btk. 297 cikke hatályos változata lehetséges elkövetőként a „köztisztviselőt” (functionar public) jelöli meg. Köztisztviselőnek tekinti a Btk. 175 cikke mindazon személyeket, akik törvény által meghatározott jogkörökkel és felelősséggel bírnak, a törvényhozó, végrehajtó vagy a bírói hatalom gyakorlása érdekében. Szintén köztisztviselőnek tekinti a büntetőjog a közméltóságot vagy közhivatalt betöltő személyt, a teljesen vagy többségben állami tulajdonban lévő vállalat vezetőjét, vagy vezető testületének tagját, továbbá mindazon személyeket, akik valamely közhatóság kinevezése nyomán, vagy annak ellenőrzése alá rendelt közérdekű tisztséget töltenek be. Egyszerűsítve, ide tartoznak például az intézményvezetők, oktatásban egészségügyben dolgozók, rendőrök, bírák, ügyészek, miniszterek, honatyák stb. Ez nem jelenti azt, hogy a felsoroltak kivétel nélkül köztisztviselői státussal rendelkeznének, hanem mindössze annyit, hogy büntetőjogi szempontból úgy vonhatók felelősségre, mintha köztisztviselők lennének.

Ez a meghatározás lényegesen átfogóbb, mint az 1999. évi 188 sz., köztisztviselők státusáról szóló tv., amely azt a személyt tekinti köztisztviselőnek, aki „közhivatalt” (functie publica) tölt be. Közhivatal alatt pedig, a hivatkozott tv. értelmében, azon jogszabály által meghatározott hatáskörök és felelősségek összességét értjük, amelyek a „közhatalom” (putere publica) közigazgatási szervek általi gyakorlásához, megvalósításához szükségesek. Egyszerűsítve, a központi és helyi közigazgatási szervek, valamint az önálló közigazgatási hatóságok tevékenységét kinevezés alapján ellátó személyek.

A fentiek alapján remélhetőleg már látszik az első bökkenő: a Btk. egy kalap alá veszi, a büntetőjogi felelősség szempontjából, a választott és a kinevezett tisztségviselőket. Ez azért problematikus, mert a választott tisztségviselők politikai programmal és felelősséggel is bírnak, míg a kinevezett tisztségviselőket mindössze jogi felelősség terheli tevékenységükkel kapcsolatban. Következik, hogy a választott tisztségviselők ellen kezdeményezett büntetőjogi eljárás magában hordozza a politikai indíttatás veszélyét, éppen ezért szabályozása nagy körültekintést igényel. Ez a körültekintés egy demokratikus jogállamban nem a korrupt politikusok jogi feddhetetlenségét, hanem a mindenkori ellenzék biztonságát szolgálja, a mindenkori hatalom lehetséges visszaéléseivel szemben. A politikai felelősség igen széleskörű, gyakorlatilag a választott tisztségviselő minden hivatalával kapcsolatos tevékenységére kiterjed, míg a büntetőjogi felelősségnek kizárólag a törvényszegésre kell szorítkoznia. A demokratikus jogállam szempontjából elengedhetetlen, hogy a választott tisztségviselők a lehető legszabadabban láthassák el tisztségüket, éppen ezért, a mostanában sokat hivatkozott Velencei Bizottság is úgy fogalmaz jelentésében, hogy a büntetőjogi felelősségre vonás, ebben az esetben, utolsó lehetőségként kell, hogy felmerüljön. (Report on the Relationship Between Political and Criminal Ministerial Responsibility, CDL-AD(2013)001) Egyszerűsítve: el kell kerülni annak lehetőségét, hogy a hatalom birtokosai politikai fegyverként, az ellenzék elhallgattatására használhassanak büntetőjogi eszközöket. Ugyanakkor el kell kerülni azt is, hogy a választott tisztségükkel visszaélve törvényt szegő politikusok elkerülhessék a jogi felelősségre vonást.

Alapfelvetésem szerint értelmezve:

a) a Btk. 297 cikkelye jelenlegi formájában elmulaszt különbséget tenni a választott és kinevezett hivatalnokok büntetőjogi felelősségre vonása között, holott az AB 405/2016 sz. döntése (a Velencei Bizottság jelentése szellemében) megfogalmazta a hivatali visszaélés utolsó lehetőségként (ultima ratio) való inkriminálását.

b) a 13 sz. sürgősségi kormányrendelet erre vonatkozó megoldása szerint nem tekinthető hivatali visszaélésnek a jogszabályok elfogadása, jóváhagyása és kihirdetése. Ez azonban nem elfogadható szabályozás, hiszen amint fentebb rámutattam, a Btk. 175 cikke a normaalkotásnál lényegesen tágabban határozza meg a köztisztviselői jogköröket és felelősségeket. Amennyiben ez a változat érvényben maradna, a büntethetőség szempontjából indokolatlan megkülönböztetést eredményezne különböző tisztségviselői kategóriák között.


2. A büntetőjogi felelősséget kiváltó cselekedet meghatározása

A Btk. 297 cikke jelenlegi változata szerint, a köztisztviselő „munkaköri feladatának” (atributiilor de serviciu) elmulasztása, vagy hibás teljesítése által követheti el a hivatali visszaélés bűncselekményét. A munkaköri feladatok fogalma közkeletűen valamiféle munkaviszony fennállását feltételezi, amely jellemzően egyéni munkaszerződés formájában ölt testet: emez, illetve csatolmányai határozzák meg, a munkáltató és a munkavállaló – elvileg – közös megegyezése alapján, az ún. munkaköri feladatokat és kötelezettségeket.

Ezzel szemben, a Btk. 175 cikke által igen nagyvonalúan vázolt köztisztviselő esetében nem feltétel a munkaviszony fennállása: köztisztviselőnek tekinthető az is, aki csak időszakosan vagy akár bérmentesen látja el a meghatározott jogköröket és feladatokat. Tegyük hozzá: a választott tisztviselők esetében nem is jellemző a munkaszerződés-alapú foglalkoztatás, de említhetjük itt akár az intézményvezetőket is, akik jellemzően menedzseri szerződés alapján látják el feladataikat, ami igencsak különbözik a klasszikus munkaszerződéstől. A munkaköri feladat fogalmának használata tehát meglehetősen pontatlan ebben a kontextusban.

Ami azonban sokkal problematikusabb, az a mulasztáshoz vagy hibás teljesítéshez rendelt büntetőjogi következmény. Először is elképesztő, semmihez sem fogható szigort jelent (összevetve például egy közönséges munkaviszonnyal, ahol a munkaköri feladatok megszegése jellemzően fegyelmi eljárást von maga után – de lásd akár az 1999. évi 188 sz., a köztisztviselők státusáról szóló, törvény vonatkozó előírásait), főként figyelembe véve azt a tényt, hogy a hatalommal való visszaélés Damoklész-kardja nem csak politikusok és más méltóságok feje felett lebeg, hiszen a Btk. szintúgy köztisztviselőnek minősíti a tanárt, ápolót vagy a városi bíróság portását. Másodszor, a szabályozás elmulaszt különbséget tenni a szándékosan és a gondatlanságból elkövetett visszaélés között. Sarkítva: mintha a gondatlanságból elkövetett emberölés (pl. halálos autóbaleset okozása) azonos elbírálás alá esne a gyilkossággal.

Alapfelvetésem szerint értelmezve:

a) a Btk. 297 cikkelye jelenlegi formájában homályosan és rendkívüli szigorral határozza meg a büntetendő cselekedeteket, túlságosan széles mérlegelési mezsgyét hagyva a bíróságok számára. Természetesen tökéletes szabályok nincsenek: az egyedi esetek megítélésben mindig fontos szerepe lesz a bíróság értelmezésének. Azonban, minél szélesebb az értelmezési lehetőség, annál nagyobb az önkényesség valószínűsége is. A Velencei Bizottság hivatkozott jelentése azt javasolja, hogy a hivatali visszaélés fogalmát igen szigorúan kell értelmezni, a büntetőjogi felelősségre vonás bekövetkeztét (választott hivatalnokok esetében) magas küszöbhöz kell igazítani. Szükségesnek tartják, hogy az inkriminált cselekedet vagy mulasztás kizárólag a közhatalom gyakorlásához kapcsolódjon, illetve legyen feltétele a szándékosság és / vagy a súlyos gondatlanság. Az AB 405/2016 sz. döntésének legfontosabb megállapítása is idevág: a hibás teljesítésre való hivatkozás csak akkor tekinthető alkotmányosnak, ha azt a törvény megszegéseként értelmezik.

b) a 13. sz. sürgősségi kormányrendelet megoldási kísérlete ezzel szemben igen szűkre próbálja szabni a büntetendő cselekedetek halmazát, kizárólag törvényben, kormányrendeletben vagy sürgősségi kormányrendeletben foglalt, kifejezett („expres”) előírás („dispozitie”) szándékos megszegését inkriminálja (megjegyzendő, hogy furamód a „cu stiinta”- tudatosan kifejezést használja, a büntetőjogban bevett „cu intentie”- szándékosan kifejezés helyett, ami esetenként újabb értelmezési problémákat vethetett volna fel). A szabályozás nem átgondolt, hiszen a Velencei Bizottság ajánlásától eltérően, nem a közhatalom gyakorlásához kapcsolja a büntetendő cselekedetet, hanem továbbra is fenntartja a munkaköri kötelezettség szerencsétlen fogalmát. Továbbá mellőzi a súlyos gondatlanság lehetőségét, illetve, noha jó irányba indul a törvényes előírások megszegésének feltételül szabásával, a hivatkozott AB döntéshez igazodván, szűken határozza meg a törvény fogalmát, mellőzve pl. az önkormányzati határozatokat, amelyek előírásainak akár tudatos megszegése sem minősülne eszerint hivatali visszaélésnek, és akkor még fel sem vetettük a jogerős bírósági határozatok alkalmazásának kérdését.


3. A következmény és a küszöb kérdése

A Btk. 297 cikke szerint ahhoz, hogy az inkriminált mulasztás vagy cselekedet büntetőjogi következményekhez vezessen, elegendő feltétel a károkozás vagy jogok és jogos érdekek sérelme. Feltűnő, hogy a károkozás tekintetében a jogalkotó nem tett különbséget anyagi és erkölcsi kár között, illetve nem adott semmilyen támpontot arra nézve, hogy az egyébként széles határok között kiszabható büntetés miképpen viszonyulhatna az okozott kár mértékéhez. Szintén nincs meghatározva, hogy milyen jogok és jogos érdekek megsértése vonja maga után a büntetőjogi felelősséget. A szabályozás, a büntetendő cselekedetek meghatározásához hasonlóan homályos és túlságosan széles mérlegelési mezsgyét hagy, ami, a fentebb kifejtettek szerint könnyen önkényességhez vezethet.

Alapfelvetésem szerint értelmezve:

a) a hatályos szabályozás homályos és túl sok értelmezési lehetőségre hagy teret. Az AB 405/2016 sz. döntése is kiemeli, hogy a büntetőjogi szankció kiszabása csak akkor indokolt, ha a védeni kívánt értékek megsértése elér egy meghatározott intenzitást vagy súlyosságot. E tekintetben az AB több külföldi alkotmánybírósági döntésre is hivatkozott példaképpen (egyebek mellett a magyar AB 18/2004 sz. döntésére), továbbá kiemelte, hogy a jelenlegi szabályozás értelmében bármilyen mulasztás vagy cselekedet, akár a legkevésbé súlyos is, kiválthatja a büntetőjogi felelősségre vonást. A Velencei Bizottság ajánlása kitér arra, hogy amennyiben a hivatallal való visszaélés bűncselekménye anyagi vonatkozású, akkor kívánatos az elkövető (vagy egy harmadik személy, pl. politikai párt) személyes anyagi előnyének megvalósítására irányuló szándékosság rögzítése.

b) a 13 sz. sürgősségi kormányrendelet a fennálló helyzetet úgy kívánta orvosolni, hogy a büntetendő következményt 200.000 lejt meghaladó anyagi kár vagy a hatályos jog által meghatározott jogok és jogos érdekek súlyos, igazolt és tényleges („grava, certa si efectiva”) megsértéséhez kötötte. Sajnos ez a megközelítés sem segít kizárni a visszaélések lehetőségét: az anyagi kárra vonatkozó küszöb teljesen önkényesen lett megállapítva, a jogok vagy jogos érdekek meghatározása továbbra is homályos, a „súlyos, igazolt és tényleges” sérelem pedig továbbra is értelmezés kérdése. Ezenkívül, nincs összefüggés az okozott kár mibenléte (anyagi vagy más természetű) és a kiszabható büntetés, illetve annak mértéke között.


4. A büntetés

A Btk. 297 sz. cikke 2-től 7 évig terjedő szabadságvesztéssel, illetve, járulékos büntetésként, közhivatal betöltésének tilalmával bünteti a hatalommal való visszaélést. Összehasonlításképpen, azonos terjedelmű szabadságvesztést ír elő a Btk. a súlyosbított formában, gondatlanságból elkövetett emberölésért (192 cikk) vagy a minősített lopásért (229 cikk). Ami a korrupciós bűncselekményeket illet, hasonlóan szigorú korlátokat találunk: kenőpénz elfogadása (289 cikk) 3-10 év, kenőpénz fizetése (290 cikk) 2-7 év, befolyással való üzérkedés (291-292 cikk) 2-7 év.

Megjegyzendő, hogy mivel az effajta bűncselekmények elkövetője feltehetően racionális típus (tehát inkább mérlegeli cselekedetének vagy mulasztásának várható következményeit, mintsem hirtelen felindulásból követ el törvényszegést), várhatóan nem a büntetés nominális mértéke fogja elrettenteni, hanem sokkal inkább a büntetés bekövetkeztének valószínűsége.

Alapfelvetésem szerint értelmezve:

a) a Btk. hatályos szabályozása igen szigorú: magas alsó és felső határral bír, még a korrupciós és akár az ember elleni bűncselekményekkel összevetve is. A Velencei Bizottság hivatkozott jelentése azt ajánlja, hogy a hivatali visszaélés esetében a kiszabható büntetés határai legyenek visszafogottak és mindenképp a specifikusabb korrupciós bűncselekményekért kiszabott büntetéseknél alacsonyabbak.

b) a 13. sz. sürgősségi kormányrendelet nagy mértékben, 6 hónaptól 3 évig terjedő intervallumra csökkentette a kiszabható büntetés határát, bevezette a büntetőjogi bírságot mint alternatív büntetést, és eltörölte a közhivatal betöltésnek tilalmát, mint járulékos büntetést. A lecsökkentett határok megfelelnek a Velencei Bizottság ajánlásainak, az alternatívaként bevezetett bírság pedig alkalmas lehetett volna a kevéssé súlyos esetek büntetésére.

Megjegyzendő, hogy a lecsökkentett büntetési határok járulékos következményeket is vonnak maguk után. Például, a jelenleg hatályos szabályozás szerint, a hivatali visszaélés szándékos elkövetésével gyanúsított személyeket előzetes letartóztatásba lehet helyezni, kizárólag a kiszabható börtönbüntetés mértékének okán. A kormányrendelettel módosított szabályozás alapján, amely 3 évben határozza meg a kiszabható büntetés felső határát, ezt már csak a gyanúsított magatartásával lehetne indokolni (menekülés, tanúk, károsultak befolyásolásának, bizonyítékok megsemmisítésének, újabb bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja – Be. 223 cikk).


5. Diszkrimináció

A hatályos szabályozás szerint, ugyanolyan mértékű büntetéssel sújtható az a köztisztviselő, aki megakadályozza egy személy jogainak érvényesítését, vagy hátrányosan megkülönbözteti fajra, nemzetiségi hovatartozásra, etnikai eredetre, nyelvre, vallásra, nemre, szexuális irányultságra, politikai hovatartozásra, vagyoni helyzetre, életkorra, fogyatékra, nem fertőző krónikus betegségre vagy HIV/AIDS fertőzésre való tekintettel.

Nem teljesen világos a jogalkotó szándéka, miért disztingvált a cikk első bekezdésében említett jogok sérelme („vatamare a drepturilor”) és a második bekezdésbe sorolt jogok akadályoztatása („ingradeste”), illetve a szintén ide sorolt hátrányos megkülönböztetés között? Nyilvánvalóan nem súlyosbító körülményként szerepel külön bekezdésben (mint ahogy talán indokolt lenne), hiszen a büntetés határai azonosak.

Alapfelvetéseim szerint értelmezve:

a) a Btk. hatályos szabályozása szerint nem világos, hogy mi indokolja a diszkriminatív hivatali visszaélés külön bekezdésben való tárgyalását.

b) a 13. sz. sürgősségi kormányrendelet a hivatali visszaélésnek eme minősített formája esetén is drasztikusan csökkentette volna a büntetés határait: 1 hónaptól 1 évig terjedő szabadságvesztés vagy büntetőjogi bírságot irányozva elő. Itt a hátrányos megkülönböztetéssel járó hivatali visszaélés külön bűncselekményként tűnik fel, hiszen már nem munkaköri feladatok („exercitarea atributiilor de serviciu”) teljesítéséről, hanem – talán – munkavégzésről („exercitarea serviciului”) van szó. (Kívánatos lenne, ha a jogalkotó figyelembe véve az 1999. évi 188 tv. fogalomhasználatát – közhivatalnok = functionar, közhivatal = functie publica – ilyetén pedig munkaköri feladatok = exercitarea atributiilor de serviciu helyett a hivatali feladatok = exercitarea atributiilor functiei, sokkal egyértelműbb kifejezését alkalmazná.) Továbbá nem szerepelnek az első bekezdésben meghatározott egyéb feltételek: szándékosság, kifejezett törvényi előírás megszegése sem. Nem világos, milyen logika mentén kezeli a jogalkotó kevésbé káros (veszélyes) cselekedetként a hátrányos megkülönböztetést okozó hivatali visszaélést.


Összegezve

Adott egy rossz szabály, amely sem az alkotmányossági feltételeknek, sem pedig a Velencei Bizottság – legalábbis a választott tisztviselők tekintetében – megfogalmazott kívánalmainak nem felel meg. Adott egy rossz módosítási kísérlet, amely noha helyenként igyekszik igazodni az AB vonatkozó döntéséhez és a Velencei Bizottság ajánlásaihoz, összességében alkalmatlan a hivatali visszaélés bűncselekményének megnyugtató, a jogállamiság alapkövetelményeit szem előtt tartó szabályozására.

A hivatali visszaélést számos európai ország büntetőjoga kezeli bűncselekményként és nem feltétlenül ördögtől való gondolat az olyan súlyos, köztisztviselők által elkövethető cselekedetek inkriminálása, amelyeket nem lehet részletekben menően előre meghatározni. Ugyanakkor, ahogyan a Velencei Bizottság is kiemelte, a tisztességes eljáráshoz fűződő alapvető emberi jogok, valamint a jogállamiság egyes alapelvei (előreláthatóság, jogbiztonság stb.) szempontjából igencsak problémásnak bizonyulhatnak a túlságosan általánosító szabályozások, nem beszélve a politikai indíttatású visszaélések nemkívánatos lehetőségéről. Sarkítva: a cél semmiképp sem szentesítheti az eszközt.


a szerző alkotmányjogból szerzett diplomát, egyetemi adjunktus a Marosvásárhelyi Művészeti Egyetemen, gyakorló jogász

címoldali fotó: részlet a Metallica ...and Justice for All című lemezének borítóképe alapján készült montázsból